Những bài học kinh nghiệm quý báu sau 20 năm thực hiện Chương trình 135

Chuyên gia tư vấn Hoàng Xuân Thành nhận xét, Chương trình 135 thể hiện rõ nét những đột phá về chính sách, đó là lần đầu tiên có nguồn lực tập trung đồng bộ cho xóa đói giảm nghèo tại các xã, thôn bản đặc biệt khó khăn (ĐBKK) vùng dân tộc thiểu số (DTTS), miền núi. Qua 20 năm thực hiện, với nhiều thời kỳ khác nhau, Chương trình 135 để lại rất nhiều bài học kinh nghiệm quý. Trong loạt bài viết này, tác giả chọn, tập trung phân tích 2 bài học mà theo quan điểm cá nhân đó là những bài học quan trọng, có ý nghĩa tham khảo cho các chương trình, dự án xóa đói giảm nghèo ở vùng DTTS, vùng ĐBKK.

Một là, thường xuyên đổi mới nguyên tắc thực hiện Chương trình phù hợp với yêu cầu thực tiễn

Từ năm 1999 - 2015, nguyên tắc phân bổ vốn của Chương trình 135 được thực hiện trên cơ sở chia bình quân theo số xã, thôn thuộc diện đầu tư; đối với thôn ĐBKK thuộc xã khu vực I, II phân bổ vốn không quá 4 thôn. Việc phân bổ bình quân có ý nghĩa tích cực là tạo thuận lợi cho việc xây dựng và phân bổ vốn cho các địa phương, nhưng đồng thời cũng có hạn chế là không chú trọng tập trung ưu tiên cho các xã, vùng có điều kiện ĐBKK hơn.

Rút kinh nghiệm phương án phân bổ vốn của giai đoạn trước, giai đoạn 2016 - 2020, nguyên tắc phân bổ vốn của Chương trình được thực hiện theo hệ số K phản ánh điều kiện kinh tế - xã hội của xã, thôn, bản và kết quả thực hiện. Các chỉ số cấu thành hệ số K gồm: loại xã, thôn bản ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu, thôn ĐBKK; tỷ lệ nghèo của xã; dân số; tiến độ thực hiện năm trước theo tỷ lệ giải ngân so với kế hoạch; kết quả thực hiện Chương trình 135 vào năm trước tính theo giảm tỷ lệ nghèo. 

Sau khi tổng vốn đã được xác định, UBND các tỉnh phân bổ vốn theo các tiểu dự án, đáp ứng tỷ lệ phân bổ định hướng: ít nhất 15% tổng vốn của Chương trình phân bổ cho tiểu dự án nâng cao năng lực cho cộng đồng và cán bộ xã; tối thiểu 35% tổng vốn phân bổ cho hoạt động phát triển sản xuất tăng thu nhập; 5% cho chi phí quản lý ở cấp cơ sở (hỗ trợ đi lại, xăng xe, lưu trú… cho cán bộ huyện/xã xuống thôn bản hướng dẫn, hỗ trợ và giám sát các hoạt động của Chương trình; tối đa 55% tổng vốn của Chương trình được phân bổ cho xây dựng cơ sở hạ tầng, trong đó ưu tiên tối thiểu 50% cho cơ sở hạ tầng cấp thôn bản. Với cách thực hiện phân bổ này đã phần nào ưu tiên nguồn lực cho các địa bàn có điều kiện ĐBKK, tỷ lệ hộ nghèo cao, có đông đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống, tạo điều kiện cho các địa bàn khó khăn có nguồn lực đầu tư phát triển. 

Giai đoạn 2016 - 2020, so với các giai đoạn trước, tuy đã giảm nhưng tỷ trọng vốn bố trí cho xây dựng cơ sở hạ tầng trong Chương trình 135 vẫn còn cao. Cũng trong giai đoạn này, lần đầu tiên, Chính phủ xây dựng được kế hoạch đầu tư công trung hạn và chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương từ Trung ương xuống cơ sở xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn. Việc này đã bước đầu khắc phục tình trạng quyết định chủ trương và quyết định đầu tư chưa phù hợp, không căn cứ vào khả năng cân đối vốn, giảm nợ đọng xây dựng cơ bản, quản lý chặt chẽ nguồn vốn ứng trước và khắc phục tình trạng phân bổ hàng năm. Hiện nay, Chương trình 135 được cấp đủ nguồn vốn nhất theo kế hoạch so với các chính sách dân tộc khác. 

Hai là, vai trò của cấp xã và người dân được đề cao, dân chủ ở cơ sở được phát huy, đi vào thực chất

Năm 1998, Chương trình 135 bắt đầu được triển khai vào đúng thời điểm đất nước chủ trương mở cửa hội nhập với quốc tế. Hơn nữa, vào thời điểm đó, Việt Nam là quốc gia nghèo theo tiêu chí của thế giới. Do đó, công cuộc xóa đói giảm nghèo ở nước ta nhận được sự quan tâm lớn của nhiều đối tác phát triển, đứng đầu là Ngân hàng Thế giới (WB). Các đối tác phát triển luôn đặt ra nhiều điều kiện giải ngân chặt chẽ, lộ trình đạt mục tiêu cụ thể về cải tiến thể chế. Ủy ban Dân tộc và các Bộ, ngành đã kiên trì đàm phán để thống nhất được khung chính sách cơ bản gồm 12 điểm áp dụng cho Chương trình 135, đó là: (1). Minh bạch xác định đối tượng (xã, thôn vào Chương trình); (2). Phân bổ nguồn lực chương trình đúng đối tượng; (3). Lập kế hoạch; (4). Quản lý tài chính minh bạch (công khai ngân sách, kiểm toán); (5). Đánh giá tác động của Chương trình; (6). Giám sát quá trình thực hiện; (7). Công khai thông tin; (8) Phân cấp trao quyền; (9). Mua sắm đấu thầu; (10). Đóng góp của cộng đồng; (11). Tăng cường tính bền vững của công trình qua công tác duy tu bảo dưỡng; (12). Nâng cao năng lực (yêu cầu ít nhất 7% vốn cho đào tạo). 

Thông qua thực hiện cam kết với các nhà tài trợ và điều kiện giải ngân theo thỏa thuận, Việt Nam đã có những cải tiến, thay đổi cơ chế quản lý Chương trình 135 theo hướng tiến bộ, bền vững, thể hiện ở các góc độ: sự tham gia của cộng đồng, phân cấp cho xã làm chủ đầu tư, minh bạch nguồn vốn, mua sắm, đấu thầu, giám sát, đánh giá… 

Công trình thủy lợi thôn Sín Lùng Chải B, xã Lùng Khấu Nhin, huyện Mường Khương, tỉnh Lào Cai được xây bằng nguồn vốn của Chương trình 135, phục vụ sản xuất cho 20 hộ dân trong thôn. Ông Sùng Chín Chu - Phó Bí thư Thường trực Đảng ủy xã cho biết, công trình được đầu tư xuất phát từ nguyện vọng của người dân trong thôn muốn được chủ động nước tưới tiêu để trồng 1 vụ lúa và ngô đảm bảo an ninh lương thực. Nhờ có công trình thủy lợi, năng suất lúa, ngô đảm bảo nên đời sống của bà con bớt khó khăn. Hiện nay, chỉ còn 2/20 hộ trong diện thụ hưởng lợi ích của công trình là hộ nghèo.

Cũng giống như các nơi khác, người dân thôn Sín Lùng Chải B được tham gia vào quy trình lập kế hoạch để xác định các hoạt động của Chương trình 135 đáp ứng nhu cầu của họ và điều kiện kinh tế-xã hội cụ thể tại địa phương. Theo đó, trước khi các cuộc họp thôn lập kế hoạch được thực hiện thì những nhóm yếu thế nhất (hộ nghèo nhất, phụ nữ, trẻ em, một số nhóm DTTS bản địa…) họp trước để có cơ hội trao đổi thông tin và xác định nhu cầu theo từng nhóm. Đây là cơ sở để tạo điều kiện cho các nhóm này phát huy tốt hơn trong các cuộc họp thôn lập kế hoạch xác định ưu tiên. 

Sau khi xác định được nhu cầu đầu tư và vốn, người dân được tạo điều kiện tham gia xây dựng công trình. Chủ trương của Chương trình 135 là “xã có công trình, dân có việc làm, thu nhập” được các cấp chính quyền triển khai với doanh nghiệp. Doanh nghiệp nhận thi công công trình ưu tiên tuyển dụng, thuê lao động sở tại tham gia. Khi người dân có việc làm, có thu nhập, lại tham gia thi công công trình phục vụ bản thân, cộng đồng thôn, xóm, họ sẽ toàn tâm, toàn ý thi công đảm bảo chất lượng công trình. Bên cạnh đó, họ cũng có điều kiện giám sát nhà thầu trong suốt quá trình thi công. Điều này hoàn toàn phù hợp với mục tiêu của Chương trình 135 là sử dụng giám sát cộng đồng và xây dựng năng lực cho cộng đồng để thực hiện công tác giám sát. 

Yêu cầu của Chương trình 135 là các xã thành lập và/hoặc kiện toàn Ban Giám sát (BGS) xã để thực hiện chức năng giám sát cộng đồng. BGS xã là một đối tượng được thụ hưởng ưu tiên các hoạt động nâng cao năng lực. Công tác nâng cao năng lực cho BGS xã tập trung vào tập huấn quy trình giám sát, cách thức huy động cộng đồng tham gia giám sát và một số kiến thức cơ bản về xây dựng (như mác xi-măng, loại sắt thép, công thức trộn bê tông…). BGS là một bên bắt buộc trong nghiệm thu các hoạt động của Chương trình. Ông Lương Thanh Hải - Trưởng Ban Dân tộc tỉnh Nghệ An nhận xét, nguyên tắc thực hiện Chương trình 135 đã tạo nên sự thay đổi lớn trong nhận thức và cách làm việc của đội ngũ cán bộ. Từ chỗ xa lạ, không có kiến thức, nay, cán bộ xã đã biết quy trình, cách thức giám sát và những kiến thức cơ bản về xây dựng, cán bộ huyện đã biết lập hồ sơ công trình… 

Theo ông Nguyễn Chí Sử - Bí thư Huyện ủy Mường Khương, Lào Cai, không chỉ đầu tư công trình hạ tầng tại thôn bản theo nguyện vọng của người dân, đối với việc hỗ trợ sản xuất, Chương trình 135 đang áp dụng nguyên tắc hộ dân, nhóm hộ dân tự đề xuất phương án sản xuất, bày tỏ mong muốn được hỗ trợ cây gì, con gì. Sau đó, xã tổng hợp nhu cầu, huyện phê duyệt và chỉ đạo các cơ quan chức năng phối hợp, hướng dẫn bà con tổ chức thực hiện. Cách làm này mang lại hiệu quả cao. Nếu như trước đây, việc hỗ trợ cây, con giống mang tính áp đặt, người dân không muốn, không cần cây, con đó nhưng vẫn được hỗ trợ. Kết quả là hiệu quả sản xuất không cao do không đúng với nguyện vọng của bà con. Nay với cách thức hỗ trợ xuất phát từ nguyện vọng của người dân, bà con rất đồng tình, Nhà nước cũng có điều kiện phát huy hiệu quả nguồn vốn.

Lâu nay, ở Việt Nam, từng xảy ra không ít chuyện đáng nói trong cách xây dựng chính sách công theo phương thức từ trên xuống, đó là cơ quan tham mưu hoạch định chính sách không xuất phát từ nguyện vọng của cơ sở, của người dân mà làm chính sách từ ý chí chủ quan của nhà quản lý. Vì thế không ít dự thảo chính sách đã vấp phải sự không đồng thuận của xã hội. Đơn cử như dự thảo quy định “dưới 49 kg thì không được đi xe máy trên 50 phân khối” năm 2008 của Bộ Y tế, hay quy định “thịt và phụ phẩm sau khi giết mổ chỉ được bán trong vòng 8 giờ” tại Thông tư 33/2012/TT-BNNPTNT ngày 20/7/2012 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn…

Quan điểm xây dựng chính sách công hiện nay là phải xây dựng từ dưới lên, tức là chính sách phải được thiết kế dựa trên nguyện vọng của người dân. Với những đổi mới trong cách thức thực hiện, trọng tâm là phát huy, đề cao vai trò của người dân và cộng đồng, dân chủ ở cơ sở đi vào thực chất, cách làm của Chương trình 135 chính là bài học quý cần tham khảo, để trở thành nguyên tắc trong các chương trình, dự án, chính sách hỗ trợ cho đồng bào DTTS.